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Publié le mercredi 26 septembre 2018
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Contractualisation et réforme fiscale : des ajustements, des précisions... et encore pas mal de questions !



La 18e Conférence des villes, organisée par France urbaine le 19 septembre, a notamment permis aux élus de réclamer une nouvelle fois l’amélioration, dans les meilleurs délais, du dispositif de contractualisation financière et la prise en compte de l’avis des élus des grandes villes avant de mettre en œuvre la réforme fiscale entraînée par la suppression de la taxe d’habitation.

Édouard Philippe s’est dit ouvert à la discussion avec les représentants des collectivités territoriales et a voulu rassurer sur son intention de ne pas « recentraliser » les décisions. Il a confirmé le scénario privilégié par le gouvernement pour compenser le bloc local suite à la suppression de la taxe d’habitation. Il a par ailleurs évoqué quelques autres chantiers, notamment les « nouvelles responsabilités sociales des territoires urbains » (Pacte de Dijon, pauvreté, santé...), illustrant selon lui la « confiance » dont ont besoin les collectivités.

Concernant la contractualisation financière, le Premier ministre a rappelé que l’exécutif avait fait du contrat « le cœur de sa relation avec les collectivités » :« Nous avons fait le choix de rompre avec les approches unilatérales et mis fin à plusieurs années de baisse des dotations. »

Un total de 82 collectivités membres de France urbaine, sur 103, ont signé un contrat avec l’État. Douze n’étaient pas éligibles et neuf ont refusé de signer. « Pas toujours de gaieté de cœur, j’en conviens », a dit le Premier ministre, répondant à Jean-Luc Moudenc, le président de France urbaine, qui avait dans son discours préalable relayé le sentiment partagé de ses membres dans cette expression : « Je signe le couteau sous la gorge et le pistolet sur la tempe. […] Il ne s’agit aucunement d’un pourcentage d’adhésion au dispositif », souligne l’association, nombre d’élus ayant signé pour ne pas subir de pénalités financières.

Répondant aux demandes d’adaptation du dispositif, le Premier ministre n’a pas émis de refus de principe mais propose d’attendre « de l’avoir testé durant un exercice complet » et [de prendre] date, par exemple au printemps ». « Comme tout objet nouveau, le contrat est perfectible, dans sa négociation, sa rédaction, son interprétation, son exécution. […] Nous avons fait le plus dur : respecter le taux de 1,2 % — dont les projections montrent qu’il était accessible. Si vous finissez l’année comme vous l’avez commencée, l’exercice sera réussi. »

Le comité de suivi doit maintenant ajuster le cadre du dialogue entre préfets et maires ou présidents d’intercommunalités. Le Premier ministre a dit son souhait d’éviter les règles trop précises qui ne répondraient pas aux particularités de chacun : « L’idée selon laquelle nous aurions pu prévoir tous les cas est illusoire. » Le secrétaire d’État Olivier Dussopt a lui aussi reconnu que « l’application des critères mérite certainement d’être améliorée », indiquant qu’il y travaille avec sa collègue Jacqueline Gourault dans le cadre du comité de suivi. Parmi les points qui pourraient faire l’objet d’ajustements, il a cité celui du « retraitement des subventions à un syndicat » ainsi que « les conditions de l’évaluation ».

Du côté des élus, la liste des points mentionnés au titre des améliorations à apporter est plus longue. François Rebsamen (ville et métropole de Dijon) s’en est fait l’écho : « L’idée des contrats, nous la défendons depuis le début. Mais beaucoup de choses n’ont pas été prises en compte. Si, lors de la clause de revoyure, il n’y a pas de modification profonde, je ne resignerai pas. » Il juge qu’il y a eu certaines « inégalités de traitement » selon les collectivités, évoque la non-prise en compte des efforts déjà faits par chaque collectivité, du transfert aux collectivités de charges nouvelles (dans le domaine de l’éducation ou de la petite enfance par exemple), des recettes (telles que les subventions) qui accompagnent certaines dépenses… Une enquête menée cet été par France urbaine auprès de ses membres montre que la moitié des collectivités signataires n’ont en réalité pas été éligibles à l’application des facteurs de modulation, alors que l’exécutif avait constamment insisté sur le fait qu’il serait tenu compte des spécificités locales et que le taux de 1,2 % pourrait par conséquent être modulé. Les griefs des élus portent également sur la pertinence des trois critères permettant d’adapter le taux (évolution des dépenses réelles de fonctionnement, revenu moyen par habitant, démographie).

Les collectivités enquêtées attendent entre autres que les décisions de l’État « ayant un impact financier important sur les budgets locaux soient soustraites du dispositif de contractualisation » et que l’on neutralise les flux croisés dans les recettes réelles de fonctionnement.

La table ronde sur les finances était aussi centrée sur la réforme de la fiscalité locale devant se dessiner suite à la suppression de la taxe d’habitation.

Thomas Rougier, secrétaire général de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locale, a rappelé les principales options théoriquement sur la table : le dégrèvement (option que le comité des finances locales a fini par privilégier), le transfert d’une part d’impôt national, le transfert de la part départementale de foncier bâti complétée par une autre ressource, le transfert de ce même foncier bâti et de la part départementale de CVAE.

Les représentants de France urbaine font valoir une nouvelle fois le scénario de réforme fiscale qu’ils préfèrent : qu’une part de la taxe foncière et qu’une part de la CVAE perçues par les départements leur soient allouée.

Olivier Dussopt, chargé avec Jacqueline Gourault de « mener des concertations de façon continue » dans les semaines et mois à venir sur les ressources qui devront remplacer les recettes de taxe d’habitation, a indiqué que le sujet ne sera pas inscrit dans le projet de loi de finances pour 2019 mais fera l’objet d’un « texte spécifique en 2019 », à temps pour que celui-ci soit connu en amont des municipales de 2020.

Il a posé quelques principes : respecter la loi de 2004 sur l’autonomie financière des collectivités (ce qui induit par exemple de ne pas avoir recours au prélèvement sur recettes), opter pour le système « le plus lisible possible » (ce qui signifie « éviter de démultiplier les fonds de garantie »), ne pas inclure les résidences secondaires ni les outils fiscaux répondant aux politiques de certaines collectivités (telle la taxe sur les logements vacants).

Édouard Philippe a rappelé que le gouvernement avait en juillet « annoncé sa préférence » pour le scénario consistant à attribuer le foncier bâti des départements aux communes et aux seules communes. Restera alors à déterminer quelle sera la « compensation » qui sera attribuée aux intercommunalités. « Certains d’entre vous plaident pour l’attribution de la CVAE des départements, d’autres pour une fraction de TVA. Tout se discute », notamment lors de la prochaine Conférence nationale des territoires, le 15 octobre. « Ma conviction c’est de voir les villes et les agglomérations bénéficier d’un panier fiscal représentatif des politiques menées par les maires et présidents d’intercommunalité en faveur des entreprises et de l’offre de logements. »

« Les options sont ouvertes », avait assuré Olivier Dussopt, tout en se disant favorable, « à titre personnel », au transfert aux intercommunalités d’une fraction d’impôt national. Selon lui, l’affectation d’une partie ou de la totalité de la CVAE départementale soulèverait en effet d’autres questions, dont celle de « la volatilité de la recette ».

« Les droits de mutation à titre onéreux ne seront pas nationalisés » (évoqué notamment dans le rapport Richard-Bur).

« Le travail de révision des valeurs locatives » des locaux d’habitation va s’ouvrir, sur le même schéma que celle appliquée pour les locaux professionnels. « Nous savons que cela va prendre du temps, on ne peut envisager de mise en œuvre avant 2020. »

Il a par ailleurs assuré aux élus que le montant des crédits aux collectivités — qui s’élève à 48,1 milliards d’euros en 2018 — sera « stable » voire « en très légère hausse » dans le projet de loi de finances pour 2019. L’enveloppe totale de la dotation globale de fonctionnement sera elle aussi « maintenue » à son niveau actuel avec, notamment, un « maintien de l’aide à l’investissement ».

La question de l’autonomie financière et fiscale reste centrale pour les maires de grandes villes. De même, celle de la disparition du lien fiscal avec les habitants interroge toujours. Surtout lorsque la ville compte une part importante de locataires. « Chez nous, 75 % des habitants ne paieront plus d’impôts locaux, cela pourra d’ailleurs avoir un impact lors des municipales », a par exemple témoigné Olivier Carré, le maire d’Orléans.

La réforme fiscale à venir pose une vraie « question démocratique », a souscrit Nathalie Appéré, maire de Rennes, pour qui les collectivités doivent plus que jamais impliquer les citoyens dans la façon dont elles allouent leurs moyens : actions d’information, budgets participatifs…

Le Premier ministre a dressé un premier bilan de l’ambition du gouvernement pour les territoires, telle que définie lors de la Conférence nationale des territoires de juillet 2017.

Déclinant « assumer la décentralisation c’est… », elle doit s’appuyer sur la « confiance » qui ne se « présume pas mais qui se nourrit de preuves ». Édouard Philippe a rappelé les différents chantiers en cours : la circulaire du 24 juillet relative à l’organisation territoriale des services publics ; le « rôle de protection de l’État » avec la mise « en place d’un service public de l’insertion pour rompre avec les disparités territoriales dans l’accompagnement des bénéficiaires de prestations sociales » ; « le projet de loi de finances qui prévoit notamment la refonte de la dotation d’intercommunalité et introduit davantage de prévisibilité dans le calcul de la dotation, mais renforce également son rôle péréquateur » ; le projet de loi d’orientation des mobilités qui « donnera aux autorités organisatrices la possibilité d’exercer la compétence mobilités de manière plus souple » avec « 1,2 milliard d’euros à l’accompagnement des autorités organisatrices dans les mutations des mobilités du quotidien » sans préciser l’échéance ; le projet de loi Elan qui « donnera à l’intercommunalité, dans le respect des communes, les capacités à mieux fédérer autour de ces projets et à dépasser les frontières communales pour mener à bien ces opérations d’intérêt communautaire ou métropolitain »

Édouard Philippe voit en l’émergence des métropoles et des intercommunalités « l’un des grands faits majeurs de ces dernières décennies ». Celles-ci agissent à l’échelle de la politique de la ville et à celle de la fameuse « alliance des territoires ». « La carte des déplacements quotidiens ou des flux de marchandises vers les métropoles nous invite d’ailleurs à imaginer ensemble un nouveau modèle de développement territorial. »

« France urbaine nourrit le dialogue avec le gouvernement, il faut que les actes suivent. Des progrès importants sont à faire sur le suivi des annonces politiques… Faites-nous confiance », c’est le message adressé par le président de France urbaine à Édouard Philippe, en écho au « n’ayez pas peur » lancé par le Premier ministre. La relation entre l’État et les grandes villes a encore une belle marge de progression.

Pour en savoir plus

(Sources : Acteurs Publics, AEF, caisse des dépôts et consignations)